اگر بخواهیم از دید منابع فقهی، مسئله را بررسی کنیم، در گذشته مفهوم دولت به معنای امروزی مطرح نبوده است. هم از حیث مسئولیتهای مختلفی که دولت دارد و هم از حیث اختیارات و هم از حیث خدمات و کارهایی که باید انجام بدهد. آنچه ما در منابع دینی داریم (به غیر از اطلاقات و عمومات ادله ضمان که شامل اشخاص حقوقی مثل دولت هم می‎شود)، عمدتاً در بحث قضا، در مورد خطای حاکم قاضی، برخی روایات مطرح‌شده است که اگر قاضی در تشخیص موضوع یا در حکم یا در تطبیق، خطا کند و از ناحیه خطای او خسارت و ضرری متوجه یکی از متخاصمین شود، این خطا و ضرر باید از بیت‌المال جبران شود. ظاهر این بیان، این است که خطا، عمدی و بر اساس زد و بند نبوده است.

اختصاصی شبکه اجتهاد: سیل‌های شدید و بی‌سابقه اخیر کشور، وظایف فراوانی را متوجه قشرهای مختلف جامعه نمود. در این میان، حوزه‌های علمیه، علاوه بر وظیفه عمومی که به‌سان سایر مردم، در امدادرسانی فیزیکی و جمع‌آوری کمک برای سیل‌زدگان دارند، مسؤولیت پاسخگویی به مسائل فقهی که اختصاصاً سیل‌زدگان با آن‌ها مواجه هستند را نیز عهده‌دار هستند. یکی از مهم‌ترین پرسش‌های فراروی سیل‌زدگان، حکم ضمان خسارت‌هایی است که در اثر سیل، بر ایشان وارد آمده است. استاد سید مجتبی نومفیدی، استاد خارج فقه و حوزه علمیه قم در گفتگوی اختصاصی با شبکه اجتهاد، مسأله ضمان دولت در این حوادث را به بحث می‌گذارد. عضو شورای علمی مرکز فقهی ائمه اطهار معتقد است اصل ضمان حکومت اسلامی در قبال این حوادث، امری مسلم و روشن است. مشروح گفتگو با وی، به قرار زیر است:

اجتهاد: آیا دولت و حکومت اسلامی در قبال خساراتی که به سیل‌زدگان وارد می‌آید (جانی و مالی) ضامن است؟ آیا قصور یا تقصیر مسئولان دولتی، در این حکم تأثیرگذار است؟ برخی از مسئولین در ابتدا ادعا کردند دولت ضامن نیست و ما فقط حمایت و کمک می‎کنیم.

نورمفیدی: البته من فکر می‌کنم از دو منظر باید به این سؤال پاسخ بدهیم. یکی اینکه اگر دولت چنین ادعایی کرده، بر اساس کدام‌یک از مواد قانونی موجود چنین حرفی زده است و آیا از نظر قانون مدون و مکتوب، می‌تواند مبنایی برای این حرف و ادعایش وجود داشته باشد؟ دوم اینکه آیا در منابع دینی، مسئولیت جبران خسارت بر عهده دولت هست یا نه؟

اگر بخواهیم از دید منابع فقهی، مسئله را بررسی کنیم، در گذشته مفهوم دولت به معنای امروزی مطرح نبوده است. هم از حیث مسئولیتهای مختلفی که دولت دارد و هم از حیث اختیارات و هم از حیث خدمات و کارهایی که باید انجام بدهد. آنچه ما در منابع دینی داریم، عمدتاً اطلاقات و عمومات ادله ضمان است که هم اشخاص حقیقی و هم اشخاص حقوقی مانند دولت را در بر می‎گیرد. به غیر از این، در بحث قضا، در مورد خطای حاکم قاضی، برخی روایات وارد ‌شده است که اگر قاضی در تشخیص موضوع یا در حکم یا در تطبیق، خطا کند و از ناحیه خطای او خسارت و ضرری متوجه یکی از متخاصمین شود، این خطا و ضرر باید از بیت‌المال جبران شود. ظاهر این بیان، این است که خطا، عمدی و بر اساس زد و بند نبوده است. اما مجموعاً به نظر می‌رسد، اصل مسئولیت نظام اسلامی در جبران خسارت‌هایی که متوجه مردم می‎شود و به نوعی جنبه عمومی دارد یا مستند به حکومت و حاکمیت است مسلّم است. فی‌الجمله می‌توان گفت آنچه منشأ خسارت و ضرر برای مردم یک جامعه است، می‌تواند عوامل مختلفی باشد. یک‌وقت ممکن است خود دولت به معنای عام، قراردادی با مردم داشته باشد و به خاطر عمل نکردن به این قرارداد، خسارت و ضرری متوجه مردم شود. اینجا قطعاً ضمان ناشی از تخلف از عقد و قرارداد به عهده دولت است و باید این خسارت را جبران کند. این‌ها ضمان‌هایی است که ناشی از قرارداد است.

یک‌وقت اصلاً قراردادی بین مردم و دولت در ابعاد مختلف در کار نیست؛ اما درعین‌حال خسارت‌هایی متوجه مردم می‌شود، مثل این‎که خسارت‌ ناشی از اقدامات دولت برای تأمین امنیت و تأمین اجتماعی و تأمین آسایش عمومی و مصلحت‌های عمومی باشد. این خودش یک عامل است؛ یعنی از رهگذر اقداماتی که برای تأمین امنیت عمومی می‌کند، مثلاً با یک گروه باغی و یاغی درگیر می‌شود و برای ایجاد آرامش، ممکن است خسارت‌هایی متوجه مردم بشود. گاهی مسئله تأمین اجتماعی و ایجاد امنیت عمومی هم نیست و ممکن است در ارائه خدماتی که به مردم می‌دهد، قصور و تقصیری رخ بدهد و از رهگذر آن‌یک خسارتی ایجاد بشود و یا اساساً منشأ ضرر و خسارت می‌تواند عوامل و حوادث قاهره مثل بلایای طبیعی باشد.

لذا در بررسی این مسئله باید این جهت موردتوجه باشد که مناشئ ضمان دولت و مسئولیت مدنی نظام و جبران خسارت‌های مردم و کسانی که متضرر شده‌اند، مختلف است.

نکته دیگر که مهم است این است که با صرف‌نظر از اینکه منشأ ضرر به مردم چیست، مبنای مسئولیت مدنی دولت را چه بدانیم. این‌ها درنتیجه بحث، مؤثر است.

در مورد مبنای مسئولیت مدنی دولت، آراء و انظار مختلفی در غرب مطرح است. فرض کنید کسی مثل روسو که دولت را محصول یک قرارداد اجتماعی می‌داند که امنیت و رفاه و صلح و آرامش و … را به مردم ارائه می‎دهد، در حوزه مسئولیت مدنی یک نظر دارد. اصلاً وظایف دولت و خدماتی که باید ارائه بدهد، در این مسئله تعیین‌کننده است. به‌هرحال نظریات مختلف است. مثلاً طبق نظریه تقصیر، اگر دولت تقصیر در کارش باشد و به‌واسطه تقصیر و کوتاهی کردن وی، خسارتی متوجه مردم شود، باید جبران کند. حال این تقصیر می‌تواند به یک مأمور دولت یا کارمند دولت منتسب بشود و می‌تواند به یک‌نهاد و سازمان منتسب بشود. تقصیر کارمند دولت این‌گونه متصور است که در اجرای قانون به نحوی عمل کند که به دیگری خسارت و ضرر بزند.

تقصیر دولت یا نظام، چند بعد دارد. یک بعد، عدم تصویب و وضع قوانین است. اگر دولت بتواند قوانینی را وضع کند که جلوی بعضی خسارت‌ها را بگیرد و این کار را نکند، قطعاً دولت مسئولت مدنی خواهد داشت یا مثلاً دولت نظارت درستی بر اجرای قوانین نداشته باشد. حتی ممکن است قانون هم وضع‌شده و بر اجرا هم نظارت صورت گرفته اما ابزار لازم برای این کار را ندارد؛ یعنی دستگاه‌هایی که باید خدمات بدهند، نقص و مشکل‌دارند. مثلاً در همین سیل اخیر گلستان، یکی از مسائلی که مطرح‌شده این است که یکی از دریچه‌های سد، ده سال است که باز نشده و زنگ‌زده و مکاتباتی هم صورت گرفته ولی ترتیب اثری داده نشده است. حالا ما کاری نداریم درصد ضرر رساندن این عامل چقدر است ولی به‌هرحال یک‌درصدی در خسارت مؤثر است. البته این نظریه موردنقد و اشکال واقع‌شده است. به‌هرحال نظریه تقصیر، اقتضا می‌کند اگر درجایی دولت هیچ کوتاهی نداشته، هیچ مسئولیتی هم در جبران خسارت نداشته باشد.

یک نظریه، نظریه خطر است؛ یعنی اگر شخص حقیقی با حقوقی که شامل دولت هم می‌شود، زمینه و محیطی را فراهم کند که ایجاد خطر می‌کند و از قِبَل ایجاد محیط خطر، ضرری متوجه اشخاص بشود، دولت باید جبران کند. این نظریه با نظریه تقصیر فرق دارد. در نظریه تقصیر، دولت در وضع یا اجرای قانون کوتاهی کرده است اما در نظریه خطر، مثلاً دولت می‌خواهد کاری انجام دهد که آمیخته با احتمالات خطر است و دولت هم همه پیش‌بینی‌ها را انجام می‌دهد و هیچ کوتاهی نمی‌کند؛ اما طبع کار خطرناک است و سپس از قِبَل ایجاد محیط خطر، ضرری به مردم برسد، در این صورت دولت مقصر است.

یک نظریه هم تأمین رفاه و امنیت است. به‌هرحال وظیفه دولت این است که رفاه و امنیت شهروندانش را فراهم کند و لذا اگر دریکی از این جهات خللی وارد شود، ضامن است.

پس دو نکته را باید دقت کرد: اول اینکه ما با کدام بخش از مناشئ مسئولیت مدنی کارداریم؟ دوم اینکه مبانی مسئولیت مدنی چیست و اینکه مبنای ما در حوزه مسئولیت مدنی چیست. این خودش عامل مهمی درنتیجه گیری ماست که ما چه مبنایی را اختیار کنیم و در چه حوزه‌ای از این مناشئ بخواهیم مسئله را بررسی کنیم.

در این بخش، گمان می‌کنم آنچه از مجموع آموزه‌های دینی، می‌توان استفاده کرد، این است که به‌هرحال، حاکمیت و نظام اسلامی، یک وظائف بسیار فراگیری نسبت به شهروندان دارد و بر اساس آن وظایف، دامنه مسئولیت‌هایش هم بسیار گسترده است؛ یعنی همان‌طور که وظیفه دارد امنیت، رفاه، آسایش چه از جهات مادی و چه از جهات معنوی را تأمین کند، قهراً اگر عواملی با این امور مزاحمت و منافات دارد، باید به‌عنوان دولت، آن‎ها را بر طرف کند. ما یک‌وقت از منظر مسئولیت مدنی به معنای امروزی یا همان ضمان به معنای مصطلح فقهی یعنی تعهدی برای جبران خسارت، مسئله را بررسی می‌کنیم که مقداری بحث‌انگیز است و جای این اشکالات و بحث‌ها هست که آیا دولت کوتاهی کرده یا نکرده است؛ ولی من گمان می‌کنم، نسبت به مسئله بلایای طبیعی و حوادث غیرمترقبه، یعنی حوادثی که قابل پیش‌بینی نبوده و ناگهانی پیش‌آمده و غیرقابل‌مهار و کنترل بوده و همه را غافلگیر کرده است، دولت اسلامی مسئولیتی فراتر از این حرف‌ها دارد و وظیفه جبران خسارات بر عهده دولت است؛ یعنی بنده می‌خواهم بحث را از مسئولیت مدنی و ضمان فراتر ببرم. می‌خواهم بگویم مسئولیت دولت اسلامی بر اساس وظایف ذاتی که دارد، اقتضا می‌کند که تأمین عمومی در ابعاد مختلف داشته باشد. آن نگاه فراتر از مسئله ضمان مصطلح است و به‌عنوان‌ یک وظیفه ذاتی، گمان می‌کنم، حاکمیت این وظیفه را دارد.

باید وظایف ذاتی حاکم و حکومت اسلامی را بررسی کرد. اگر از این زاویه نگاه کنیم، در این چالش‌ها نمی‌افتیم. حاکمیت وظیفه دارد حداقل امکانات زندگی و نیازهای اولیه انسان را برای مردم فراهم کند حتی اگر هیچ مشکل و بلای طبیعی هم در کار نباشد، بر اساس همان وظایف ذاتی، حکومت اسلامی وظیفه دارد که اگر در شرایطی این امور آسیب می‌بیند بر اساس همان وظایف ذاتی مردم را تأمین کند. من در درجه اول می‌خواهم از منظری فراتر از یک بحث حقوقی صرف بحث کنیم.

اجتهاد: چه دلیل شرعی بر این مطلب وجود دارد که مسئولیت حاکمیت اسلامی به این مقدار توسعه داده شود؟ حقیقت دولت چیست؟

نورمفیدی: این مطلب نیازمند بحث مبسوطی است. در منابع دینی، روایات و سیره معصومین(ع) به ویژه پیامبر(ص) و امیرالمؤمنین(ع) نکات بسیار مهمی دراین رابطه وجود دارد که در جای خود باید بدان پرداخته شود.

حاکم در نظام اسلامی هم پدر مردم است هم خادم مردم. بنابراین می‎بایست هر جا مردم مشکلی دارند به کمک آن‎ها بشتابد و خدمت کند. اما دولت در مفهوم امروزی پدر مردم نیست بلکه برآمده از مردم است برای تصدی و تکفل اموری که مردم در شئون مختلف نیاز به آن دارند و باید آن را از طریق وضع قوانین و مقررات و امنیت و رفاه و آسایش اعمال کند. دولت آرمانی اسلامی دولتی است که فراتر از ضمان، وظیفه دارد که وقتی بلایای طبیعی می‌آید و چنین مشکلی را برای مردم ایجاد می‌کند برای حل این مسئله کمک کند. اصلاً اگر کسی کنار خیابان، کارتن‌خواب و معتاد است یا کسی که به خاطر ندانم‌کاری ورشکست شده است، جزء شعارها و برنامه‌های حکومت اسلامی است که چنین وضعی برای هیچ‌کس پیش نیاید. اینجا مسئله ضمان نیست. در درجه اول این یک وظیفه ذاتی برای حکومت اسلامی است که برای همه‌کسانی که به‌نوعی از تأمین زندگی خودشان، درمانده و گرفتار و ناتوان می‌شوند، دولت باید امکانات اولیه زندگی انسانی را فارغ از هر مذهبی برای آن‌ها تأمین کند. می‌توان اسم این مسئولیت را مسئولیت اخلاقی یا انسانی گذاشت. من فکر نمی‌کنم در این مورد کسی مخالف باشد.

اما اگر بخواهیم از منظر حقوقی به بحث نگاه کنیم، فرض این است که بلایای طبیعی و حوادث غیرمترقبه پیش‌آمده و این مشکلات را ایجاد کرده است. در اینجا اگر هیچ تقصیری در کار نباشد، یعنی واقعاً قابل پیش‌بینی نبوده و تقصیری نه مأمور دولت و نه نظام و حاکمیت به‌عنوان دولت نه از حیث وضع قوانین و نه از حیث اجرا و نه از حیث ابزار و امکانات، نداشته باشند، قهراً نمی‌توان گفت دولت ضامن است اما اگر یکی از این عوامل مطرح شود می‌توان گفت دولت مقصر و ضامن است.

اجتهاد: آیا می‌توان گفت در حق دولت هیچ‌گونه قصوری متصور نیست و دولت همیشه مقصر است؟

نورمفیدی: بنده به‌صورت کلی بحث می‌کنم که فرض می‌کنیم هیچ تقصیر و کوتاهی نه مأمور دولت و نه نظام و حاکمیت به‌عنوان دولت نه از حیث وضع قوانین و نه از حیث اجرا و نه از حیث ابزار و امکانات، نداشته باشند، نمی‌توان گفت دولت مقصر است. مثلاً صاعقه بزند و صد نفر را بکشد، آیا دولت مقصر است؟ اما اگر یک مرحله پایین‌تر بیاییم و بگوییم حادثه قابل پیش‌بینی بوده و پیش‌بینی نکردند یا ابزار و امکانات آن را نداشتند یا ابزار و امکانات را داشتند ولی عامل انسانی خطا کرده و نتوانسته درست امور را پیش ببرد، یعنی از مرحله پیش‌بینی تا مرحله حصول ضرر و خسارت، چندین عامل دخالت دارد که مأمور و کارمند دولت می‌تواند در آن نقش داشته باشد. ما اگر بخواهیم به لحاظ شرعی این مسئله را بررسی کنیم، ظاهر قضیه این است که اگر کارمند دولت، قصور داشته باشد یعنی نقصی در ابزار و وسایل کنترل و پیشگیری و مهار نباشد و فقط عامل انسانی دخالت داشته باشد، خطای این مسئله به گردن دولت است و دولت ضامن است.

اجتهاد: چرا در این فرض، خود کارمند ضامن نباشد و دولت ضامن است؟

نورمفیدی: چون فرض این است که کارمند دولت اشتباه کرده است و مثل قاضی که خطا کرده و بر اساس خطای او خسارتی به شخص رسیده است، باید از بیت‌المال پرداخت شود. در اینجا هم همین‌طور است. این کارمندی که تلاش خود را کرده است و محسن است و هیچ کوتاهی نکرده است و اگر اشکالی هست مثلاً در ابزار و وسایل است، چرا ضامن باشد؟ اینجا خطا منتسب به دولت است و دولت ضامن است؛ اما اگر کوتاهی یک مسئول یا مدیر یک سازمان و نهاد در ایجاد خسارت مقصر باشند، مثلاً رئیس آب یک منطقه در کنترل ورودی و خروجی و هدایت آب‌ها به یک سد، چقدر درست تصمیم گرفته است؟ آیا محسن بوده است یا نه؟ بعضی در این شرایط بحرانی حقیقت بحران و خطری که مردم را تهدید می‌کند، درک نمی‌کنند و در آن شرایط مثل آدم‌هایی که فقط بلدند کتاب قانون را از رو بخوانند، قدرت تصمیم‌گیری ندارند یا منافع سازمانی آن‌ها مقدم بر همه‌چیز است. مثل ماشین که در شرایط بحرانی فکر می‌کند که اگر فلان تصمیم را بگیرد، منفعت سازمانی او به‌عنوان مدیر آن سازمان ممکن است آسیب ببیند و لذا تصمیمی می‌گیرد که موجب خسارت می‌شود. البته باید مصادیق آن را بررسی کنند. ولی اگر چنین باشد در اینجا هم دولت و هم آن مسئول ضامن است. ضمان دولت به اعتبار این است که این شخص، مأمور دولت است و این مطلب، نافی ضمان شخص نیست. در قانون مدنی، اصل در مسئولیت مدنی متوجه اشخاص است و دولت را تا آنجایی که توانسته‌اند از این مسئولیت مدنی، مبرا کرده‌اند. البته این اشکالی است که در قانون مدنی وجود دارد.

اگر دولت هم ادعا کرده که ما ضامن نیستیم، شاید بر اساس همین قانون مدنی موجود است. هرچند برداشت‌ها از این قانون مختلف است؛ یعنی از همین قانون برخی استفاده می‌کنند که دولت ضامن نیست و برخی استفاده می‌کنند که دولت ضامن است و در این مسئله بین حقوقدان‌ها اختلاف است. در این موارد به نظر بنده، هم مسئولت متوجه اشخاص و مسئول و کارمند است که با آن نوع رفتار موجب خسارت شده است. نمونه‌های آن‌هم زیاد است. ما خودمان از نزدیک دیده‌ایم که یک مسئولی در بحران سیل، پافشاری بر موضوعی می‌کرد که واقعاً اگر به‌موقع تصمیم می‌گرفتند، خسارت کمتری ایجاد می‌کرد. مسئولین ما ریسک نمی‌کنند. اولاً عمق فاجعه را پیش‌بینی نمی‌کردند و فکر می‌کردند یک‌چیزی است که زود تمام می‌شود و می‌رود و با آن سابقه خشک‌سالی که در کشور بود، اصلاً چنین سیلاب‌هایی قابل پیش‌بینی نبود اما فلان مسئول در فکر این است که باید پاسخگو باشد؛ اما در حوزه قانون مدنی خلأ قانونی وجود دارد که منشأ این اظهارات می‌شود. در ذهن من هست که در قانون بودجه ردیفی به‌عنوان حوادث غیرمترقبه و ستاد بحران داریم. رقم آن مهم نیست، بلکه آنچه مهم است این است که از نظر قانونی مسئولیتی بر عهده دولت است. آنچه در قانون پیش‌بینی‌شده، غیر از مسئله ضمان است و صرفاً حمایت و کمک در شرایط بحرانی و حوادث طبیعی است. آن کمک‌ها شامل اسکان اولیه و تأمین آذوقه و پوشاک و مایحتاج عمومی است. این مسئولیت بر عهده نظام هست و دولت هم به آن ملتزم است. حالا تا چقدر به آن عمل شود، بحث دیگری است.

به‌هرحال از نظر قانون مدنی، چیزی که رأساً دولت را در این امور، ضامن بداند وجود ندارد و لذا برخی گفته‌اند که دولت ضامن نیست.

حاصل اینکه از یک منظر، اگر حوادث و بلایای طبیعی پیش بیاید، درهرصورت حتی اگر به‌نوعی خود مردم هم در ایجاد آن مشکلات به خاطر جهل و مسامحه‌کاری مقصر باشند، دولت به‌هرحال یک مسئولیت عمومی دارد.

در مرحله بعد، اگر در همه حوزه‌هایی که ذکر شد، هیچ قصور و تقصیری نه دولت و نه مأمورین دولت نداشته باشند، ضمان نیست. اگر مأمور دولت کوتاهی کند، اگر عمدی باشد و قابل استناد به دولت و نظام نباشد، شخص ضامن است اما اگر این خسارت به دولت هم قابل استناد باشد، هر دو ضامن هستند. مواردی هم هست مثل‌اینکه شخص نه به قانون و نه به الزامات قانونی توجه داشته و دولت هم مجوز نداده است و چند بار هم جلوی او را گرفته‌اند و مع‌ذلک در حریم رودخانه، خانه ساخته و فرض هم این باشد که دولت رودخانه را لایروبی کرده و حال چنین حادثه‌ای پیش‌آمده، در اینجا نمی‌توان این حادثه را به دولت منتسب کرد. گاهی هم حادثه به‌گونه‌ای است که قابل پیش‌بینی نیست و لذا رودخانه‌ها را لایروبی نکردند و در همین بستر رودخانه‌ها ساخت‌ و ساز کردند و دستگاه‌های هشدار دهنده و پیش‌بینی در همه‌جا نبوده، این مجموعه امور، دست‌به‌دست هم داده و این اتفاقات پیش‌آمده است. ما اگر بخواهیم ناظر به این شرایط مسئله را بررسی کنیم باید بگوییم دولت می‎بایست ‎جبران خسارت کند ولی این نکته را هم باید توجه داشت که دولت در منابع دچار محدودیت شدید است و از حیث تأمین درآمدها هم مشکلات زیادی دارد و لذا باید اولویت‌ها را بسنجیم و تزاحم اهم و مهم را ببینیم که وارد وادی دیگری می‌شود و طبیعتاً وقتی امکانات نباشد، بحث اولویت‎ها پیش می‌آید.